Государственная служба на Украине: сущность и принципы / Сущность государственной службы

Деятельность государства, функционирование его управленческого аппарата осуществляются через государственную службу, являющуюся особым институтом современного государства. Институт государственной службы делает механизм государства способным практически решать любые вопросы в сфере государственного управления. На сегодняшний день в мировой практике есть несколько подходов к государственной службе. В Англии и США концепция государственной службы построена на подчиненности ее в структуре государства. Задача государственной службы здесь состоит в проведении в жизнь государственной политики и осуществлении экспертизы. Государственная служба не может выходить за пределы того, что установлено законом, для нее характерно ограничение полномочий. В других странах (Франция, Япония) реализуется иная концепция государственной службы, основанная на идее государственной службы как лидера общества. В рамках данного подхода государственная служба рассматривается как профессия, предполагающая повышенный социальный статус и некоторые привилегии государственных служащих. Государственная служба сама может разрабатывать и проводить, а также направлять развитие общества. Украинское законодательство о государственной службе воплощает положения, характерные для обоих подходов. Именно на государственную службу возлагается значительная доля ответственности за сохранение стабильности и принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, государственная служба, посредством деятельности лиц, занятых в ней, призвана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства. Для этого предусмотрено формирование государственной службы из высококлассных специалистов, заинтересованных в работе на пользу общества и стоящих вне политических влияний. С целью стимулирования добросовестной и качественной работы государственным служащим предоставляются широкие социальные гарантии, закрепляются определенные привилегии. Само слово "служба" употребляется в различных значениях. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (государственная служба охраны МВД), и самостоятельное ведомство (Государственная таможенная служба). Рассматривая государственную службу как один из видов платной общественно-полезной деятельности, законодатель в ст. 1 Закона Украины "О государственной службе" дает ее определение как профессиональной деятельности лиц по практическому выполнению задач и функций государства, занимающих должности в государственных органах и их аппарате и получающих заработную плату за счет государственных средств. Эти лица являются государственными служащими и имеют соответствующие служебные полномочия. Доктринально к государственным служащим зачастую относят также и служащих, занятых в сфере социального обслуживания. Необходимо различать служащих государственных органов (государственные служащие) и служащих государственных предприятий и учреждений. Д. Н. Бахрах, характеризуя место службы в системе человеческой деятельности, выделяет по содержанию и правовым особенностям несколько видов институционализированной общественно-полезной деятельности людей: " учебу, т. е. усвоение социальной программы; " производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах; " ведение домашнего хозяйства; " службу в государственных, общественных и иных организациях; " безвозмездную деятельность вне рамок семьи. При этом специфика службы как одного из видов социальной деятельности людей определяется тем, что служащие: " организуют, поддерживают устойчивость системы, непосредственно ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства; " обладают особым предметом труда - информацией (собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию); " с помощью информации воздействуют на людей, обслуживают их; " заняты умственным трудом; " регулярно получают заработную плату; " занимают должности в государственных, общественных, частных или иных организациях. Государственная служба обладает рядом присущих только ей признаков, позволяющих отграничить государственную службу от других видов службы. Государственная служба - это деятельность по непосредственному выполнению функций государства. Государственная служба - это служба в государственных органах и их аппарате. Государственные служащие занимают должности в государственных органах и их аппарате. Должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий (ч. 1 ст. 2 Закона Украины "О государственной службе"). Как отмечает В. М. Манохин, государственная служба начинается там, где устанавливаются должности, которые неотрывны от организации государственного аппарата. Должность является первичным, нерасчлененным компонентом управленческой структуры, в определенной степени обособленным. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации управленческих функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле. С другой стороны, это стабильный комплекс прав и обязанностей, правовое установление, ориентированное на одного человека. Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Правовыми актами компетентного органа определяется ее название, место в служебной иерархии, порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. С помощью должностей обеспечивается персонализация государственных функций и полномочий, четкое разделение труда в аппарате органа государства, индивидуализация ответственности государственных служащих. Право на государственную службу имеют граждане Украины (ст. 4 Закона Украины "О государственной службе"). Все граждане Украины пользуются равным правом доступа к государственной службе. Работа государственных служащих оплачивается за счет средств государственного бюджета (ч. 2 ст. 38 Конституции). Часть 1 ст. 9 Закона Украины "О государственной службе" определяет сферу государственной службы. Правовой статус Президента Украины, Председателя Верховного Совета Украины и его заместителей, председателей постоянных комиссий Верховного Совета Украины и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, Председателя и членов Конституционного суда Украины, Председателя и судей Верховного суда Украины, Председателя и арбитров Высшего арбитражного суда Украины, Генерального прокурора Украины и его заместителей регулируется Конституцией и специальными законами Украины. Таким образом, политические должности в государственных органах не входят в государственную службу, к которой относятся административные и патронатные должности. С учетом разнообразных функций, стоящих перед современным демократическим социальным правовым государством (ст. 1 Конституции Украины) и выполняемых различными органами государства, государственную службу можно подразделить по ряду признаков. Каждый вид государственной службы предопределяется спецификой задач и функций, стоящих перед соответствующим государственным органом и имеет свое правовое оформление, характеризируется особыми признаками и специальным правовым статусом, установленным соответствующими нормативными актами. Государственная власть на Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ч. 1 ст. 6 Конституции Украины). В соответствии с этим конституционным принципом государственную службу подразделяют на службу в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Анализ норм Закона Украины "О государственной службе" позволяет сделать вывод, что законодатель отмечает различие в правовом статусе служб и соответствующих органов, хотя такое различие не сформулировано достаточно четко. В части 4 ст. 6 Закона Украины "О государственной службе" указывается, что вопросы функционирования государственной службы в других государственных органах, правовое положение которых регулируется специальными законами Украины, регулируется этими органами. В части 2 ст. 9 Закона Украины "О государственной службе" закреплено, что регулирование правового положения государственных служащих, работающих в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел и других, осуществляется в соответствии с указанным законом, если иное не предусмотрено законами Украины. На этом основании можно в системе государственной службы выделить гражданскую и милитаризованную службу. При этом гражданская служба делится на общую и специальную. Общая гражданская служба подразумевает осуществление общих, традиционных, "стандартных" для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (деятельность служащих в министерствах, государственных комитетах, местных государственных администрациях). Специальная государственная служба - это реализация особо установленных в нормативных актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность служащих. Специальная служба требует дополнительной регламентации законами Украины. Для милитаризованной службы характерны следующие признаки: " профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав человека и гражданина, публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка; " поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, как правило, достигшими восемнадцатилетнего возраста, физически развитыми; " наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих; " эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения государственной службы, для них устанавливается специальная форма одежды и знаки различия; " наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т. д.); " установлен ряд ограничений, состоящих в запрещении пользоваться некоторыми конституционными правами граждан; предоставляется ряд льгот, обязательное государственное страхование; " особый порядок привлечения к юридической ответственности.