Бюджетный процесс и бюджетный календарь / Бюджетный календарь в Российской Федерации и оптимальность его расписания

В бюджетном календаре предметом пристального внимания остается оптимальность сроков составления и утверждения самого бюджета. Между поведением объектов бюджетных назначений и отражением его в показателях бюджетных расходов всегда имеется существенная разница, порождаемая разными причинами. Первая из них - в точном определении потребностей; вторая - в убеждении правительства и парламента в этой точности; третья - в истечении времени после "точного определения"; четвертая - в точном определении происшедших за это время изменений и т. д. Тут действует закон отставания бюджетных назначений от жизни.
Пока ведомства составляют расчеты для доказательства своих потребностей, пока их заявки изучают и согласовывают в бюджетном ведомстве, пока правительство определяет их важность и очередность, пока оно составляет и представляет проект бюджета, пока парламентские комиссии его изучают и выносят свои замечания и предложения, пока депутаты принимают закон о бюджете, пока бюджетное ведомство выделяет "законные" бюджетные назначения распорядителям кредитов, проходят месяцы (6 - 9 - в большинстве стран и 18 - в США) и река жизни уносит свои воды далеко. Перед распорядителем средствами оказываются иные воды, иной берег и вовсе другая река. Расхождение между жизненным объектом и его отражением в бюджете, разрыв действительного с нормативным требуют творческого управления бюджетом, сокращения сроков составления и утверждения бюджета, приближения их начала к началу бюджетных операций. Вот почему в свое время мы выступили против продления бюджетного календаря Законом об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса и предложили иные сроки с учетом истории и логики бюджетного процесса в республике [2]. После принятия этого Закона республика ни разу не получила бюджет к началу финансового года. Отбросив принцип ежегодности бюджета, она перешла к составлению бюджетов на самые разные сроки. Если на 1992 год такой порядок финансирования государственных расходов был предложен президентом путем издания указа от 19 декабря 1991 года, то на 1995 год его приняла Госдума.
Исследования показывают, что как органы исполнительной власти, так и органы законодательной власти не придерживаются бюджетного календаря, расписанного в Законе. Дело дошло до того, что в конце декабря 1993 года президент уточнил своим указом показатели республиканского бюджета на IV квартал 1993 года; в конце августа 1994 года Государственная Дума утвердила бюджет на 1994 год, полагая, видимо, что в республике финансовый год совпадает с учебным; лишь в начале июля 1994 года правительство приняло постановление о разработке проекта федерального бюджета на 1995 год, и оно не содержит ни одного положения о доходах...
"Готовь сани летом" - гласит народная мудрость. Потому можно считать аксиомой положение о том, что "вегетационные" сроки разработки и "созревания" бюджета - это логически определенные и исторически сложившиеся сроки, не зависящие от воли и настроения представителей органов власти, составляющих нормативные документы, отражающие бюджетный календарь.
Из создавшегося положения можно, на наш взгляд, выйти в двух направлениях. Первое - нормативное регулирование прохождения бюджетного процесса в недрах как исполнительной, так и законодательной власти путем законодательного расписания бюджетного календаря, предусматривающего определенный порядок введения бюджета в случае затягивания его утверждения. Второе направление - переход к произвольному или исполнительному бюджету. Но и в том и в другом случае от представителей как исполнительной, так и законодательной власти требуется овладение всеми теми знаниями, которые предлагают современная финансовая наука и практика по управлению бюджетом. Переход к произвольному бюджету требует отказа от законодательного принятия бюджета. Бюджет не нуждается в условном утверждении. Бюджетный закон не является на самом деле законом; он не требует точного исполнения; за отклонение от его положений никто не наказывается [3]. Его принятие парламентом лишь затягивает подготовку оперативного документа, каковым является бюджет.
Составление бюджета для парламента, его рассмотрение и утверждение им не находят практического оправдания (прожила же республика в 1994 году без бюджетного закона 8 месяцев!). Бюджет требует повседневного творческого решения возникающих вопросов, а не установленных на год предписаний. Управление бюджетом в ходе исполнения намеченных работ стоит выше условных установок парламента. Управление с целью действенного исполнения важнее предписаний, сочиненных в ходе парламентских склок различных фракций.
Переход к исполнительному бюджету не требует основательного изменения всего бюджетного процесса и бюджетного календаря. Иным будет только участие законодательного органа в бюджетном процессе. Оно выразится в работе над правовыми нормами, определяющими государственное управление и распределение прав и полномочий между государственными органами, а также над нормами государственных доходов и расходов. Парламент может оказать на него определяющее влияние путем разрешения новых расходов, ежегодного основательного пересмотра 3 - 4 разделов бюджета, путем контроля за соблюдением бюджетного календаря.
Основательно иным и совершенно новым будет лишь прохождение бюджета через
законодательный орган. Представленный проект рассматривается только в комиссиях и комитетах с целью выработки сводного заключения для правительства. Основные "баталии" фракций будут перенесены на заключительный этап бюджетного процесса. Только тогда можно твердо спросить с исполнителя за нарушение норм и сроков, за провал намеченных работ, за отклонение от поставленных государством задач.