Бюджетный процесс и бюджетный календарь / Бюджетный календарь в развитых странах

Ныне почти во всех развитых странах начало бюджетного календаря относится ко времени составления перспективного бюджета.
Перспективный бюджет - это первоначальный черновой набросок бюджета на предстоящий финансовый год, составляемый в бюджетном ведомстве правительства. Как правило, в его составлении участвует узкий круг самых высших служащих и основывается он в большей мере на их интуиции, нежели на расчетах специалистов. Этот набросок составляется по самым крупным разделам доходов и расходов, которых насчитывается в бюджетах развитых стран от 12 до 20. Расходы по каждому разделу делятся на два вида: текущие и капитальные. Обычно такой набросок умещается на одной странице и содержит не твердые, а примерные (вилочные) показатели.
Перспективный бюджет учитывает показатели 5-летнего бюджета, но не придерживается их [1]. В общих чертах он подлежит одобрению правительством или президентом и выступает как основа бюджетной директивы и контрольных показателей. В США его составляют за 12 месяцев до начала финансового года, во Франции - 11, Японии - 9, Англии - за 8 месяцев, а общая директива рассылается через месяц после его составления. Следовательно, работа над составлением нового бюджета в этих странах начинается задолго до начала финансового года.
Сроки прохождения бюджетных документов отличаются для доходов и расходов, а также в зависимости от правовой природы самих расходов: разрешенных в предыдущие годы и новых, разрешенных на предстоящий год. Большая часть первых - это обязательные расходы, совершаемые помимо устремления правительства. Эти преемственные или переходящие расходы, именуемые по-разному в финансовой литературе разных стран, составляют 75 - 90 процентов всех бюджетных назначений. Второй вид - намечаемые впервые расходы. Они составляют 25 - 10 процентов назначений. Различаются также расписания прохождения бюджетных документов в недрах исполнительной и законодательной власти, что в большей части зависит от степени согласования сложившейся практики с новыми условиями жизни и желания органов власти не уступать, не умалять свои бюджетные права.
В статье нет надобности приводить бюджетные календари нескольких стран для их
сравнительного изучения. Поэтому ограничимся простым и распространенным расписанием бюджетного процесса во Франции: январь - составление перспективного бюджета; февраль - разработка бюджетной директивы и представление ее правительству для одобрения; март - решение правительства по контрольным показателям, указания бюджетного ведомства по новым расходам на проведение прежних и новых работ, рассылка бюджетной директивы; апрель - составление в ведомствах росписи переходящих и новых расходов, заявок на капвложения; май, июнь - обсуждение и согласование заявок, получение согласия главы бюджетного ведомства, встреча глав ведомств с главой бюджетного по спорным вопросам; первая половина июля - разрешение премьером бюджетных споров между отраслевыми ведомствами и бюджетным; вторая половина - разрешение президентом споров между первым и другими министрами; август - подробный разбор заявок ведомств; сентябрь (первая половина) - рассмотрение премьером и президентом сомнительных бюджетных решений, распоряжение главы бюджетного ведомства о включении в бюджет новых работ в связи с новыми задачами, возникшими у премьера и президента; вторая половина - решение правительства об изменении налогов, введении новых, выпуске облигаций, представление законопроектов по этим вопросам в парламент; октябрь - представление проекта бюджета в парламент.
В США нормативно установленное, управленческое начало бюджетного процесса приходится на выработку директивы по основным проблемам составляемого бюджета и отличается от французского как по сложности, так и по продолжительности календаря. В Англии он начинается с рассылки бюджетной директивы и контрольных показателей, проходит подобно французскому. В Италии бюджетный календарь несколько короче французского и составление проекта бюджета длится всего 7 месяцев.
Конституционные бюджетные права парламента, положения закона о бюджетном процессе, парламентский регламент, порядок и количество чтений бюджетного законопроекта, классовое разделение депутатов, их партийное расслоение по фракциям и ряд других причин определяют сроки поступления проекта бюджета в парламент, длительность его обсуждения и сроки утверждения бюджетного закона.
Из этого большого круга вопросов прохождения бюджетного процесса через парламент мы попытаемся рассмотреть лишь календарную часть. Время пребывания проекта бюджета в парламенте разных стран - от 2 до 10 месяцев. Причем эта продолжительность зависит как от умения депутатов рассматривать бюджетные вопросы, так и от уровня владения высшими чиновниками финансового управления знаниями организационной науки.
Стремление депутатов к сокрушению своих противников и жажда повторного завоевания голосов избирателей часто мешают нормальному протеканию бюджетного процесса и потому подсказывают нормативное ограничение этого времени.
В США до 1977 года бюджет проходил через конгресс за 5,5 месяца, но межпартийные склоки увеличили этот срок до 10 месяцев и 20 дней под предлогом "тщательного рассмотрения бюджетных документов". Закон ввел пять сроков для прохождения бюджетного законопроекта. 10 ноября, почти за год до начала финансового года, президент обязан внести в конгресс росписи предстоящих расходов; в январе (во второй половине) представляется ежегодное послание с приложением росписи всех доходов и расходов. 15 апреля органы конгресса - бюджетные комиссии двух палат - составляют набросок финансовых целей, которых должны придерживаться комиссии по бюджетным назначениям палат.
По предложениям бюджетных комиссий в палатах конгресса начинаются бюджетные дебаты по двум главным вопросам: а) важности и первоочередности работ и расходов и б) определения наибольшей величины (потолка) бюджета. 15 мая конгресс выносит решение о предварительном бюджетном потолке по каждому отраслевому разделу и по бюджету в целом.
В сентябре заседания палат принимают окончательное решение по бюджетному потолку (подтверждаются или уточняются величины от 15 мая), проводят окончательное голосование бюджета по разделам с учетом предложенных поправок.
Если в большинстве развитых стран (США, Франция, Италия, Япония и др.) бюджетный календарь предусматривает утверждение бюджета к началу финансового года, то в некоторых он рассчитан на рассмотрение и его утверждение в первые месяцы начавшегося финансового года. Так, в Англии и в странах Содружества утверждение бюджета происходит в течение первых четырех месяцев начавшегося финансового года.
Схематически прохождение бюджета через британский парламент выглядит следующим образом: конец ноября, декабрь - представление в парламент 5-летнего бюджета; февраль - представление палате общин проекта бюджетных назначений на следующий финансовый год; март - начало рассмотрения бюджетных назначений в комиссии бюджетных расходов палаты общин; конец марта, начало апреля - представление канцлером казначейства законопроектов по изменению налогов и примерной смете доходов, 1 апреля - начало финансового года; апрель - принятие палатой общин законов об изменении налогов и введении новых платежей; май, июнь - продолжение рассмотрения бюджетных назначений в комиссии бюджетных расходов; от 16 июля до 5 августа - утверждение палатой общин расходов путем принятия законов о бюджетных назначениях; 6 - 8 августа - утверждение запрошенных расходов без дальнейшего обсуждения, если палата общин не успела закончить их обсуждение до 5 августа.
Общий срок прохождения бюджетного законопроекта в английском парламенте равен по расходам 6 месяцам, по доходам - паре недель. Во Франции нормативный срок прохождения проекта бюджета через парламент составляет 70 дней (начиная с первого вторника октября); предельный срок голосования бюджетного закона - 16 декабря. Если к этому дню парламент не принял решение по бюджету, он лишается права его принятия и бюджет вводится указом президента республики. В Италии проект бюджета поступает в парламент в конце июля - перед парламентскими каникулами, и парламент обязан принять закон о бюджете до 16 декабря.
В связи с изложенным особого упоминания заслуживает существовавший в дооктябрьской России порядок введения бюджета в случае затягивания его обсуждения и утверждения. Статья 13 "мартовских правил" о составлении и исполнении бюджета гласила: "Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная, роспись". Теперь такой порядок применяется во многих странах как средство против нерасторопного парламента. Установление нормативных сроков прохождения бюджета в парламенте требует от депутатов и их фракций строгого соблюдения положений регламента. Поскольку парламент - высший орган власти в стране и всемогущ в правах, он должен показывать пример в соблюдении им же установленных норм. В странах с британским и французским порядком введения бюджета, а также с порядком продления бюджета, как в дооктябрьской России, затягивание парламентом обсуждения и утверждения бюджета исключается. Но в США и Российской Федерации оно возможно и даже неизбежно, ибо бюджетное законодательство и там, и тут не учитывает многих принципов управленческой науки и пренебрегает довольно вескими требованиями бюджетного процесса.