Бюджетный процесс и бюджетный календарь / Бюджетный процесс

Понятие бюджетного процесса и его место в финансовом управлении Финансово-кредитный словарь под редакцией В. Ф. Гарбузова бюджетный процесс определяет как "регламентированный законодательством порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного и местных бюджетов (в федеративном государстве - и бюджетов членов федерации)".
Однако исследования бюджетного процесса в развитых странах, проведенные нами, убеждают, что первым показателем его существования является не наличие законодательных актов, его "регламентирующих", а ежегодная работа финансовых органов над составлением, утверждением, исполнением и заключением бюджета. Составители словаря, похоже, не обнаружили в нормативных актах положений, "регламентирующих" заключение бюджета, и остались в неведении о таком этапе бюджетного процесса.
Вторым показателем наличия бюджетного процесса служит участие в нем всех органов государственной власти (законодательных, исполнительных, судебных, контрольных). Третьим показателем является ежегодная работа над существующими правовыми нормами, определяющими управление, и создание новых. Четвертый - работа над разными нормами, позволяющими привлечь средства для государственной деятельности (доходы от государственной собственности, налоги и сборы). Пятым показателем служит работа над нормативами бюджетных расходов. Шестым является работа над исторически обусловленным распределением прав, полномочий и обязанностей всех органов государства. Седьмой показатель наличия бюджетного процесса - работа над бюджетными методами.
Приведенный перечень показывает, что действительный бюджетный процесс намного содержательнее словарного. В отличие от составителей словаря ближе к действительности подошли законодатели, принявшие в 1991 году Закон об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации. В статье 3 утверждается, что бюджетный процесс - регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов. Законодатели сделали два важных шага в постижении сути бюджетного процесса: они уточнили, что это не "порядок", а деятельность; не чья-то, а органов власти. Можно сказать, что этим определением они охватили первые два показателя бюджетного процесса. Если внести в него "заключение бюджета", то такое определение вполне приемлемо для обозначения понятия бюджетного процесса в узком смысле. Широкое его понимание должно охватывать все семь этапов деятельности государственных органов.
До выхода указанного Закона существование понятия "бюджетный процесс" в нашей финансовой науке оспаривалось. Понятия составления, утверждения, исполнения признавались и изучались. Но их взаимообусловленное сосуществование в пределах единого бюджетного процесса как понятия и предмета финансовой науки отрицалось.
Отвергалось также понятие финансового управления. Составление и исполнение бюджета признавались и изучались, но финансовое управление как целенаправленная деятельность государства по выработке и претворению в жизнь финансовой политики через соответствующие органы отрицалось. Поскольку финансовое управление и бюджетный процесс не укладывались в экономическую трактовку финансов, о них старались не говорить. Но они существовали на виду у всех и относились именно к субъективному началу - целенаправленному образованию и налаживанию финансовых отношений государством.
Государство осуществляет свои функции лишь в меру их материального опосредствования. Его функционирование - политическая деятельность, выражаемая бюджетными средствами. Поэтому разработка и составление бюджета есть выработка и принятие государственных решений. Составление бюджета - это денежное измерение политики. Неполитической деятельности у государства не бывает. Все, что оно делает, - политические дела.
Все политические события имеют в своей основе деятельность государства и представляют предмет политологии. Но политологи не могут не замечать особого места бюджета в жизни государства. Поэтому вопрос разработки бюджета как предмета изучения и познания стоит перед финансовой наукой. И стоит именно под углом творческой деятельности государства, его финансового обеспечения, его финансового ведомства и финансовых кадров. Составлением правительством проекта бюджета, утверждением законодательным органом бюджета, ежеквартальными разассигнованиями организующая, направляющая и налаживающая деятельность государственных органов не ограничивается.
Привлекаемые в бюджет средства сами по себе не работают. Без творческой деятельности государственных служащих они не приобретают организующей, направляющей, побуждающей силы. Поэтому финансовый орган государства создает для них "режим наилучшего благоприятствования", когда целое больше суммы слагаемых. Такой режим требует творческого отношения к делу, четкой организации работ.
Выбор объектов финансирования, определение величины назначений, исполнение бюджета путем текущего уточнения есть действие политического субъекта - государства, а не хозяйствующего субъекта - предприятия. Финансовые решения государства играют главную роль в политической жизни любой развитой страны. Поэтому финансы - материальное отражение государства, а бюджет - главная, основная область финансовых отношений, выражающая прямое материальное опосредование деятельности государства. Лишь косвенные воздействия (цены, ссуды, торговые ограничения, выпуск в обращение) остаются в стороне от бюджета.
В зарубежной финансовой литературе такая роль бюджета и такое место бюджетного процесса в деятельности государства отчетливо признаются.